我国全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主

韩大元

习近平总书记指出，“人民民主是一种全过程的民主”，要求全党“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”。党的十九届六中全会进一步提出“积极发展全过程人民民主”。“全过程人民民主”是中国共产党对中国特色社会主义民主政治的最新理论概括，总结了我国社会主义民主政治建设的经验，是对社会主义民主政治理论的重大创新，指明了新时代中国特色社会主义民主政治建设的发展方向。

　　宪法是国家的根本法，是民主的制度化与法律化。从宪法学角度讨论全过程人民民主，一方面，有助于夯实全过程人民民主的宪法基础，为其提供宪法保障；另一方面，有助于在宪法轨道上有序推进全过程人民民主，以生动的民主实践丰富宪法中民主原则的规范内涵，并赋予其时代精神。

　　一、全过程人民民主的宪法依据

　　全过程人民民主，最核心词是“民主”，“人民”和“全过程”是对民主性质与功能的界定。我国民主制度的正当性和基础来自宪法，要全面理解“全过程人民民主”，首先要分析宪法中民主的规范意义。我国宪法中，民主一词的内涵是十分丰富的，涉及“人民民主专政”“民主集中制”“富强民主文明和谐美丽”“发展社会主义民主”等核心范畴，分布在宪法序言、总纲等不同部分，其原则与精神体现在包括国家机构、公民基本权利等在内的整部宪法中。其中，宪法序言、第一条至第三条集中体现了宪法的民主原则，构成了全过程人民民主最为核心的宪法依据。

　　（一）宪法序言的民主。1982年宪法将党的十二大提出的“高度文明、高度民主的社会主义国家”写进宪法序言，使之成为明确的国家发展目标，并提出“发展社会主义民主，健全社会主义法制”。1993年修宪时，将“高度文明、高度民主”修改为“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”，从“高度民主”到“富强、民主、文明”的转换，一方面与“社会主义初级阶段”“社会主义市场经济”规范之间保持相互衔接，另一方面体现中国民主发展所遵循的从实际出发的原则，使民主发展与政治、经济、社会、文化发展保持协调。同时宪法序言规定“发展社会主义民主”，作为国家发展目标之一。

　　（二）宪法第一条的民主。宪法第一条第一款规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”第一款明确界定了我国的社会主义国家性质。如果将本条与同列于总纲的第五条关联起来进行体系化解释，就可以发现社会主义、人民民主与法治国家这三条基本原理构成我们理解全过程人民民主的规范语境，也表明要发展中国特色社会主义民主，必须实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。

　　宪法规定的国家性质是人民民主专政，这里的“人民民主”体现中国国家性质，是民主在国家性质上的具体体现。宪法序言规定“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政，实质上即无产阶级专政”，这种表述既体现两者在性质上的共同性，同时也反映不同时代的内涵。在新中国宪法发展史上，人民民主专政的规范表述始于《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）序言和第一条。第一条规定，中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家。1954年宪法第一条对国家性质的表述是：中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家。1975年宪法、1978年宪法把“人民民主国家”的表述改为“无产阶级专政的社会主义国家”。1982年宪法根据阶级关系变化的实际情况，将“无产阶级专政的社会主义国家”改为“人民民主专政的社会主义国家”，恢复人民民主专政，使人民民主的宪法表述更加科学，符合社会发展实际。

　　（三）宪法第二条的民主。宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”

　　第一款规定了国家权力的正当性来源，宣示了人民民主的根本出发点，即中国人民成为国家的主人，实现了人民当家作主。人民当家作主是我国人民民主的本质特征，集中体现人民民主专政社会主义国家的性质，要确保人民实质性地行使民主权利，不能让人民群众“形式上有权、实际上无权”，不能颠倒主仆关系。

　　第二款确定了我国的根本政治制度——人民代表大会制度，这是切合中国国情的新型的社会主义民主的形式。早在1931年11月，中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》，宣告中华苏维埃共和国是工农民主专政性质的政权，它是人民代表大会制度形成和发展的历史起点。1940年1月，毛泽东同志在《新民主主义论》中明确提出“人民代表大会”概念，指出：“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”①可以说，新中国成立以前，中国共产党把马克思主义国家理论与中国实际相结合，创造性地探索人民代表大会制度在中国的实践。新中国的诞生，为中国人民把这一构想付诸实践奠定了前提，创造了条件。1949年9月，《共同纲领》庄严宣告，新中国实行人民代表大会制度。1954年宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”特别是，1982年宪法完善了人民代表大会制度，正如习近平总书记指出：“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。”②

　　第三款规定了“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这意味着宪法在规定间接民主形式同时，规定了人民民主实现的其他形式，即直接民主形式，使人民民主拓展到政治、经济、文化以及社会生活的各个领域，体现社会主义民主的广泛性。1982年，彭真同志在主持宪法修改工作时反复强调，我们国家要有民主，权力是属于人民的。但是民主有一个发展的过程，应该先从基层抓起。他坚持把村民委员会、居民委员会写进宪法，认为这个民主是群众看得见、摸得着的。如何通过国家机关之外的途径，让人民充分行使国家权力是1982年宪法在发展社会主义民主方面的新探索。1954年宪法只规定人民代表大会制度作为人民管理国家的形式，并没有规定其他的民主管理途径。1982年宪法在民主制度方面，规定通过非国家机关的方式管理国家，在宪法上规定了直接民主的途径，说明我国的社会主义民主进一步扩大，人民不但可以通过全国人大和地方人大行使国家权力，而且可以通过人民代表大会以外的形式，行使管理国家和社会事务的权利；扩大了直接民主，使广大人民群众有机会直接参加管理国家和社会事务。

　　可以说，宪法第二条第三款与宪法第十六条、第十七条、第一百一十一条等规定的国有企业的民主管理、集体经济组织的民主管理以及基层群众性自治制度具有规范关联，形成了民主的宪法制度体系。

　　（四）宪法第三条的民主集中制。宪法第三条规定了民主集中制原则。民主集中制是宪法的民主原则在国家机构领域的具体体现，它不仅落实了一切权力属于人民的宪法原则，要求通过民主选举产生国家权力机关；它还要求国家权力的配置与运行各个环节的民主，确认国家权力机关在国家机构体系中的核心地位，明确了其他国家机关由其产生，对其负责，受其监督，体现了人民当家作主的宪法精神。

　　民主集中制原则具体化是1982年宪法的重要成果，也是社会各界普遍的呼声。1982年宪法在参考《共同纲领》和1954年宪法基础上，回应公众的关切，对民主集中制的规范进行了体系化，即规定国家机构实行民主集中制的原则；对民主集中制作了具体化的规定；对民主集中制的程序作了规定。通过对民主集中制原则的具体化与规范化，宪法第三条明确了人民与各级人民代表大会的关系，各级人民代表大会与各级行政机关、监察机关、审判机关、检察机关的关系，中央与地方的关系。

　　在权力机关的活动原则方面，民主集中制提供了民主的程序化机制，即宪法修改程序、全国人大议事程序以及地方人大活动的具体议事程序。这些规定一方面吸取了“文革”教训，同时通过权力机关民主机制的程序化，有效实现民主集中制的理念。在这一点上，1982年宪法比1954年宪法、1978年宪法的民主程序更加精细化与规范化。如宪法总纲关于我国社会主义民主政治化的一系列规定，是我们必须坚持的。有的条文，从立法技术上讲，也是非常高超的，如第二条第三款，把原则性（依照法律规定）和灵活性（通过各种途径和形式）高度结合起来，使我们可以随着民主政治建设的发展，适时地采取多种有效的途径和形式，把人民当家作主这个最大最根本的权利落到实处。

　　总之，宪法序言、第一条至第三条完整地界定了民主的规范语境，为全过程人民民主提供了充分的宪法依据。

　　二、全过程人民民主与宪法变迁

　　我国宪法中规定的人民民主一直伴随社会发展而不断完善，全过程人民民主是对宪法中民主制度的丰富与发展。

　　新中国成立之初，具有临时宪法地位的《共同纲领》就明确了我国人民民主主义的国家性质；1954年，中国共产党领导中国人民制定了新中国第一部宪法，规定了人民民主国家的性质，国家的一切权力属于人民以及民主集中制原则，构建了人民民主的宪法制度体系。

　　1981年6月，党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确提出要“逐步建设高度民主的社会主义政治制度”。这些构成了修改1982年宪法的重要依据。1982年宪法将党的十二大提出的“高度文明、高度民主的社会主义国家”写进宪法序言。到了1993年修宪时，修改为“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”。2018年修宪把国家发展目标确立为“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”，明确了民主在国家发展目标中的重要地位。

　　上世纪70年代末到80年代的一系列宪法变迁，包含扩大人大代表直接选举范围、在县级以上地方人大设立常委会、通过加强全国人大常委会的职权来完善人民代表大会制度建设等，都发展了我国的人民民主。

　　进入新时代，以习近平同志为核心的党中央积极发展社会主义民主，以人民代表大会制度为载体的民主发展取得了历史性成就。习近平总书记就发展全过程人民民主、完善人民代表大会制度作出一系列重要论述，强调指出，人民民主是社会主义的生命，人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。③这些深刻论述揭示了人民民主的本质内涵与核心价值，阐释了人民民主与社会主义的关系，为丰富宪法中民主原则的内涵指明了方向。

　　三、全过程人民民主的宪法意义

　　党的十八大以来，习近平总书记就发展我国全过程人民民主、完善人民代表大会制度、加强宪法实施与监督作出许多重要论述。习近平总书记指出，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化，就没有中华民族伟大复兴。④我国宪法“是充分体现人民共同意志、充分保障人民民主权利、充分维护人民根本利益的好宪法”“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”成为全党、全国人民的共识。

　　党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》阐明了全过程人民民主的时代价值，明确民主发展制度化、规范化、程序化的目标。决议第四部分用“十个明确”对习近平新时代中国特色社会主义思想的核心内容作了进一步概括，在第三个明确中对“发展全过程人民民主”进行了阐述。发展全过程人民民主本质上是保证人民当家作主，人民民主是中国共产党始终高举的旗帜。同时，全过程人民民主为人类民主多样性提供了来自于中国的思考和经验。

　　在全过程人民民主与宪法变迁中，宪法监督与保障制度要发挥重要功能，两者要保持良性互动。如健全宪法监督机制、完善备案审查制度和工作机制、建立健全宪法解释的程序机制以及国家监督制度与体系。特别是全国人大及其常委会作为宪法监督机关，更应积极、主动地履行好宪法监督职责，以适应人民代表大会制度发展的内在要求。2018年，现行宪法第五次修改将全国人民代表大会法律委员会更名为全国人民代表大会宪法和法律委员会。2021年全国人大修改全国人民代表大会组织法，进一步落实了相应机关的职责，这为加强宪法实施、发展并保障全过程人民民主提供了制度渠道，体现了我国宪法与人民民主的时代发展。

　　四、全过程人民民主的宪法实现形式

　　民主是全人类的共同价值，是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念。我国宪法不仅体现了民主的价值理念，也具有丰富的制度形式，形成了全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，使人民当家作主成为生动的宪法实践，将民主价值落实到国家生活的各个领域。

　　选举民主是整个国家权力运行链条中的重要基础环节。我国宪法上的民主不仅保障人民选举权，也依法保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，在整个国家权力运行的全链条强调人民民主。这种选举民主“既保证人民依法实行民主选举，也保证人民依法实行民主决策、民主管理、民主监督，切实防止出现选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象”，展现中国选举民主的真实性。几十年来，随着平等观念的普及，中国及时修改选举法，提升选举权的平等性。伴随着选举法的修改，选举全国人大代表时，农村和城市每位代表所代表的人口比例从新中国成立初期的8∶1，到1995年的4∶1，再到2010年的1∶1，逐步实现了城乡人口的平等选举。

　　全方位的人民参与，保障人民全方位的民主权利。我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。如作为全过程人民民主的重要载体，各级人大通过调研、座谈、听证、立法联系点等多种方式最大限度的吸纳民主参与，保障人民通过法定途径、程序与方式全方位参与国家政治生活。人大“开门立法”是我国民主立法的亮点。如法律立项，通过召开座谈会、听证会、论证会等方式，广泛听取意见，让人民的意志在立法的最初阶段就得到体现；法律草案起草，广泛听取公众意见和专业人士建议，探索委托第三方起草法律法规草案，让人民的诉求得到充分体现；法律草案公布，通过网络和新闻媒体，向社会各界广泛征求意见。基层群众通过基层立法联系点，直接参与法律草案的起草、立法调研、修改论证、立法后评估等多个环节。各级人民代表大会及其常务委员会，坚持为民立法、民主立法，保障人民通过各种途径参与立法活动，努力让每一项立法反映人民意愿、得到人民拥护。当然，全过程人民民主始于立法过程，但不仅限于立法过程，是包括整个民主制度运行过程的体系。

　　全过程人民民主不仅体现在国家政治生活领域的民主，还实现了人民关心的各个生活领域的全覆盖。在国家民主制度上，包括根本制度、基本制度、重要制度等体系。在人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度以及立法、行政、监察、审判与检察制度等制度体系的运行中，始终贯穿民主原则，体现民主精神，使民主成为一种生活方式。如企事业单位民主管理方面，全国超过1.5亿市场主体自主经营、自我管理、活力迸发，承载7亿多人就业，推动了中国经济总量、国家财力和社会财富稳定增长。根据宪法法律和有关规定，企事业单位普遍建立以职工代表大会为基本形式，以厂务公开制度、职工董事制度、职工监事制度为主要内容的民主管理制度。职工通过这些民主管理制度，参与企事业单位管理，维护单位职工合法权益。目前，在全国已经建立工会的企业中，建立职工代表大会的企业有314.4万家，其中，非公有制企业293.8万家、占93.4%。

　　全过程人民民主展现开放与包容，基于法治固根本、稳预期、利长远的作用，为保证民主的全覆盖，既要强调民主全周期管理，又要确保民主的预防性与引导性功能。完整的制度程序和完整的参与实践，使全过程人民民主从价值理念成为看得见、摸得着的民主实践，人民当家作主具体地、现实地体现在公权力运行的各个方面各个领域，具体地、现实地体现在人民群众的日常生活之中，成为“广泛充分、真实具体、有效管用”的民主。

　　五、在宪法轨道上推进全过程人民民主

　　《中国的民主》白皮书指出，中国共产党一经诞生，就把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴确立为自己的初心和使命，为实现人民当家作主进行了不懈探索和奋斗。在党的领导下，中国的民主发展取得了显著成就，同时，与现代化建设的新要求、与人民对民主的新期待相比，中国的民主还需要不断发展完善。立足中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，我们既要充分肯定民主发展取得的成就，同时也要正视民主发展中存在的问题，充分发挥宪法在推进全过程人民民主中的作用。通过宪法全面实施，坚持和完善人民当家作主制度体系，不断发展全过程人民民主。

　　作者：中国人民大学法学院教授