深化执法司法权力运行机制改革 

归根结底就是要规范用权

陈一新

深化执法司法权力运行机制改革，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大部署，是全面深化改革的重要内容，事关群众切身利益，事关社会公平正义，事关国家长治久安。我们推动执法司法权力运行机制改革，说一千道一万，归根结底就是要做到“规范用权”。要紧紧扭住规范用权这个关键点，坚持问题导向，努力解决顽瘴痼疾，推动执法司法更公正更高效更权威。

　　第一，规范用权务必坚持以习近平法治思想为指导。党的十八大以来，习近平总书记对深化执法司法权力运行机制改革作出一系列重要指示，为进一步规范用权、提升执法司法质效和公信力提供了根本遵循。这些重要指示是习近平法治思想的重大原创性成果，标志着我们党对执法司法权力运行的规律性认识达到了新高度，主要有“七个指明”。一是指明了执法司法权力运行机制改革的正确方向，强调深化司法体制改革，完善司法管理体制和司法权力运行机制，必须在党的统一领导下进行，坚持和完善我国社会主义司法制度。二是指明了执法司法权力运行机制改革的根本目标，强调促进社会公平正义是政法工作的核心价值追求，要完善执法权力运行机制和管理监督制约体系，努力让人民群众在每一起案件办理、每一件事情处理中都能感受到公平正义。三是指明了执法司法权力运行机制改革的深层原因，强调司法不公的深层次原因在于司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全。四是指明了执法司法权力运行机制改革的科学路径，强调完善司法制度、深化司法体制改革，要遵循司法活动的客观规律，体现权责统一、权力制约、公开公正、尊重程序的要求。五是指明了执法司法权力运行机制改革的关键环节，强调要强化制约，合理分解权力，科学配置权力，不同性质的权力由不同部门、单位、个人行使，形成科学的权力结构和运行机制。六是指明了执法司法权力运行机制改革的重点任务，强调要健全政法部门分工负责、互相配合、互相制约机制，通过完善的监督管理机制、有效的权力制衡机制、严肃的责任追究机制，加强对执法司法权的监督制约。七是指明了执法司法权力运行机制改革的制度保障，强调做到严格执法、公正司法，还要靠制度来保障。把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。我们要深入学习贯彻习近平总书记重要指示精神，深化执法司法权力运行机制改革，推动规范用权取得新进展、新成效，不断提升执法司法质效和公信力。

　　第二，规范用权务必深刻认识紧迫性。深化执法司法权力运行机制改革，做到“规范用权”，是以习近平同志为核心的党中央推动政法改革向纵深发展的重大决策部署，具有“三方面的现实紧迫性”。一要深刻认识这是服务经济高质量发展的迫切需要。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。深化执法司法权力运行机制改革，做到规范用权，就是要贯彻新发展理念，加强产权和知识产权保护，加大反垄断、反不正当竞争等领域执法司法力度，优化法治化营商环境，规范和引导资本健康发展，精准服务“六稳”“六保”工作，助力构建新发展格局。二要深刻认识这是推动国家高效能治理的迫切需要。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。深化执法司法权力运行机制改革，做到规范用权，就是要更好发挥法治固根本、稳预期、利长远作用，依法高效做好统筹疫情防控和经济社会发展工作，防范化解重大风险隐患，持续提升社会治理现代化水平，确保社会大局稳定。三要深刻认识这是满足人民群众高品质生活的迫切需要。当前，人民群众对美好生活的向往更多向民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面延伸，对严格执法、公正司法的期待更高了。深化执法司法权力运行机制改革，做到规范用权，就是要巩固深化全国政法队伍教育整顿成果，坚持严格规范公正文明执法司法，推进扫黑除恶常态化，依法打击严重影响人民群众安全感的突出违法犯罪，加大民生领域执法司法力度，加强人身权、财产权、人格权保护，用法治保障人民安居乐业，厚植党的执政根基。

　　第三，规范权力务必正确对待权力。习近平总书记强调：“权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。”①执法司法权力专业性强、自由裁量度大、受干扰诱惑多，权力的多重属性表现尤为明显。我们只有深刻认识执法司法权力鲜明的政治性、厚重的人民性、强烈的法治性，把讲政治作为根本要求，把以人民为中心作为根本立场，把法治作为基本方式，始终坚持法定职责必须为、法无授权不可为，严格在宪法法律范围内活动，依照法定权限和程序行使权力，才能确保手中的权力用来为党分忧、为国尽责、为民谋利。只有紧紧围绕保障和促进社会公平正义的价值追求，坚持秉公用权，解决好损害群众权益的突出问题，才能让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。公权力姓公，也必须为公。要汲取孙力军政治团伙违法滥权、公器私用的深刻教训，永远铭记执法司法权力是党和人民赋予的，是宪法法律授予的，任何时候任何情况下都严守职责权限、规范工作程序、自觉接受监督，决不能弄权、揽权、越权，更不能持权自重、以权谋私、滥权妄为，确保执法司法权力永远坚守公平正义，永不逾越党纪国法的轨道。

　　第四，规范用权务必完善立案受理。立案受理是执法司法的初始阶段，也是人民群众感受严格执法、公正司法的起点。当前，有的地方在立案受理方面还存在有警不接、接警不处，以调代立、增设隐形门槛，以及诉讼“主客场”、行政复议申请不畅等问题。我们要畅通人民群众依法行使权利的渠道，做到有案必立、有诉必理。特别是要“完善四项制度”。一要完善公安机关受立案制度，明确接处警、受立案、审核审批等执法环节岗位权责，完善接报案登记、受立案审查、结果告知等制度，强化重点警情处置的监督指导，做到对警情全程记录、可回溯管理，确保接处警依法规范。二要完善民事立案制度，深化立案登记制改革，严格执行法定立案标准，细化当场立案、网上立案、自助立案、跨域立案的程序规则，健全立案监测预警和投诉举报等机制，杜绝在法律规定之外增设受理条件。三要完善管辖制度，优化执法司法机关层级职能定位，健全级别管辖、集中管辖、交叉管辖等机制，加强对特殊类型案件的提级管辖，坚决防止地方保护主义，有效防范诉讼利益冲突。四要完善行政复议申请登记制度，加强行政复议与信访事项处理的协调配合、行政复议与行政诉讼的协调衔接，加强行政复议受理监督，畅通行政复议申请渠道。

　　第五，规范用权务必依法查明事实。查明事实真相是执法司法的核心环节，也是有力打击违法犯罪、有效维护群众权益的重要前提。当前，有的地方在侦查、调查、审理方面还存在非法取证、久拖不决、听证走过场、庭审不细不实等问题。我们要坚持以事实为根据、以法律为准绳，严格落实罪刑法定、疑罪从无等原则，坚决防止执法犯法造成冤假错案、侵害群众合法权益。特别是要“抓实三项改革举措”。一要建立健全刑事侦查责任制，完善覆盖讯问、勘验、检查、搜查、采取强制措施、移送审查起诉等环节的责任制度，逐级逐环节落实审查监督责任，及时发现纠正刑讯逼供、非法取证等违法行为，定期清理积案挂案、久拖不决案件，从源头上预防冤错案件发生。二要推动庭审实质化，贯彻证据裁判原则，完善庭前会议、法庭调查、非法证据排除等规程，健全独任法官、合议庭办案责任制，深化刑事案件律师辩护全覆盖试点工作，完善侦查、起诉、审判阶段听取辩护律师意见的制度，依法保障诉讼各方的权利。三要探索行政复议案件繁简分流，推行行政复议咨询专家法律意见和集体议案制度，加大行政复议听证审理和实地调查核实证据的力度，提升行政复议专业性、权威性。

　　第六，规范用权务必规制自由裁量。自由裁量是执法办案作出决断的关键环节，集中体现执法司法人员法律适用水平。当前，有的地方在自由裁量方面还存在处罚畸轻畸重、同案不同罚、类案不同判等问题。我们既要充分发挥自由裁量的积极作用，又要严格约束规范自由裁量权，兼顾天理国法人情，确保执法裁决和司法裁判公平公正、合情合理。特别是要“规范好三类自由裁量权”。一是行政执法上，要健全行政裁量权基准制度，建立行政执法案例指导制度，为基层一线提供健全、完备、可操作的执法细则和实战指引，同时探索轻微违法行为告知承诺、以教代罚等制度，更加善于运用非强制行政手段，杜绝随意执法、任性执法、过度执法。二是刑事司法上，要根据经济社会发展和治安形势变化，深化量刑规范化改革，规范认罪认罚从宽制度适用，细化不捕、不诉、抗诉和量刑建议等裁量标准，进一步统一侦查、审查起诉、审判各阶段法律适用标准，确保宽严相济、罚当其罪。三是民事司法上，要健全法律适用分歧解决机制，规范指导性文件、指导性案例、参考性案例的发布应用，加强类案检索工作，加大法律适用问题的指导力度，确保同案、类案裁判一致。

　　第七，规范用权务必严格涉案财物管理处置。涉案财物管理处置是执法司法的重要内容，事关正确惩治犯罪、依法保障人权。当前，有的地方在涉案财物管理处置方面还存在工作随意性大、保管不规范、移送不顺畅、处置不及时、监管不透明、救济不到位等问题。我们要进一步提升涉案财物管理处置规范化水平，做到既依法查办案件又有效追赃挽损。特别是要“抓住三个重点环节”。一要抓住财物查扣冻环节，进一步明确、细化涉案财物范围，严禁在立案之前查封、扣押、冻结财物，不得查封、扣押、冻结与案件无关的财物。二要抓住集中监管环节，加快推进涉案财物管理信息平台和实物平台建设，强化物联网等先进技术应用，探索建立三方共管模式，推动涉案财物实时登记、集中存储、规范处置、全程监管。三要抓住先行处置环节，完善涉案财物先行处置程序，对不宜长期保存、容易贬值、市场价格波动较大的财物，依法依规按程序出售、变现或先行变卖、拍卖，所得款项专款专管，确保处置公开、公正、公平。

　　第八，规范用权务必严肃裁决执行。裁决执行是执法司法的“最后一公里”，是法律权威、法治尊严得以彰显的最终体现。当前，有的地方在裁决执行方面还存在违法“减假暂”、随意查扣冻、消极执行、错误执行等问题。我们要加强执行权力规范化、标准化建设，不断提高执行质效和公信力。特别是要“完善三个机制”。一要完善刑罚执行机制，建立健全刑罚变更执行联席听证制度，细化减刑、假释、暂予监外执行的适用范围、条件标准和办案程序，健全逐案核查、定期复查、随机抽查等机制，确保刑罚得到依法严肃执行，决不允许“以权赎身”“提钱出狱”“纸面服刑”。二要完善民事强制执行机制，加大督促当事人及时主动履行义务的工作力度，严格规范执行案款管理和财产处置程序，深化以网络司法拍卖为中心的财产变现模式改革，严格规范终结本次执行程序适用，加强后续动态管理，及时实现当事人的合法权益。三要完善执行救济与监督机制，加强对消极执行、选择性执行、乱执行等行为的监督，建立健全执行案件动态监控机制，强化执行流程关键节点管理，依法纠正错误和违法违规执行，切实保护当事人、案外人、利害关系人的合法权益。

　　第九，规范用权务必加强制约监督。习近平总书记指出：“只要公权力存在，就必须有制约和监督。不关进笼子，公权力就会被滥用。”②习近平总书记特别强调，要抓住政策制定、决策程序、审批监管、执法司法等关键权力，严格职责权限，规范工作程序，强化权力制约。③我们要加快构建党统一领导、全面覆盖、权威高效的权力制约和监督体系，提高一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的能力水平。特别是要“加强五个监督”。一要坚持以党的监督为主导。充分发挥各级党委、党委政法委、政法单位党组（党委）主体作用，深入开展政治督察、执法监督、纪律作风督查巡查，实行经常性明察暗访、问题通报、责任追究，严肃查处有令不行、有禁不止行为，保证党的路线方针政策和党中央重大决策部署贯彻落实，保证宪法法律统一正确实施。二要强化上级监督。中央政法单位要把更多精力放在统一执法办案尺度、监督执法司法质效上来，充分发挥对下监督指导作用。领导干部要严格落实监督责任，全面执行监督管理权责清单，及时发现纠正违法行使职权行为，怠于监管者必须追究责任。三要强化互相监督。健全政法机关分工负责、互相配合、互相制约的体制机制，确保各尽其职、配合有力、制约有效。用好检察监督这把监督“利器”，深入贯彻落实党中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见，持续拓展监督领域，不断丰富监督手段，提升监督精准性有效性。四要强化内部监督，坚持行使权力慎之又慎、自我约束严之又严，完善内部制约和流程控制，常态化开展案件管理、质量评查，加强智能监管，让内部监督“长出牙齿”。五要强化社会监督，构建阳光执法司法机制，畅通人民群众批评监督渠道，健全执法办案舆情监测与管理监督的联动机制，借助网络新媒体拓展执法司法公开的深度与广度，及时回应社会关切。

　　作者：中央政法委秘书长，中央全面依法治国委员会办公室副主任